矿产资源压覆、公平合理补偿、新《矿产资源法》、适用边界

矿产资源是国家能源安全与国民经济发展的核心物质基础，高速铁路、油气管道等重大基础设施建设亦是推动经济社会发展的重要支撑，二者在开发建设过程中存在天然的空间冲突。据《中国矿业》2022年发布的数据，近年来全国年均发生矿产资源压覆纠纷超300起[1]，此类纠纷不仅直接损害矿业权人合法用益物权，也严重制约公共基础设施项目的落地效率，影响其如期推进。2025年7月1日《中华人民共和国矿产资源法》（简称“新《矿产资源法》”）应时施行，其中第三十二条确立矿产资源压覆“公平合理补偿”原则。2026年1月21日，‌最高人民法院发布‌《关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》（简称“相关司法解释”），其中第十五条至第二十条对矿产资源压覆补偿范围、主体、程序等事项作出细化规定，从而构建起矿产资源压覆补偿的法治化规范基础。以此为背景，深入研究“公平合理补偿”的适用边界与路径渐进，不仅能从理论层面完善矿产资源用益物权保护法学体系，更能在实践层面统一司法裁判尺度[2]，对推动矿产资源开发与基础设施建设协调发展，具有重要的理论价值与现实意义。

一、矿产资源压覆“公平合理补偿”之基础理论与法律依据

根据新《矿产资源法》第三十二条规定，矿产资源压覆是指“建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响”的情形。相关司法解释第十五条进一步明确其构成要件，具体包括两种情形：一是“建设项目占地范围与依法登记的勘查、开采区域重叠，或者虽不重叠但是依据相关规定建设项目周边一定范围内禁止勘查、开采，直接影响矿业权行使的”；二是“建设项目周边一定范围内限制勘查、开采，依据相关规定矿业权人勘查、开采前需取得建设项目权利人的同意或者相关行政主管部门的批准，但是在合理期限内未取得同意或者批准的”。两者共同明确：矿产资源压覆的本质是公共项目与矿业权用益物权之间的冲突；核心是“合法压覆行为引发的权益损害补偿”[3]。其法律特征包括三方面：一是主体特定性，压覆方为已履行项目审批或压覆审批的建设单位，受偿方为依法取得矿业权登记的权利人（新《矿产资源法》第五条、第二十二条、相关司法解释第十七条）；二是行为合法性，压覆需以项目获批为前提，擅自压覆构成侵权（《民法典》第一千一百六十五条）；三是补偿法定性，新《矿产资源法》第三十二条明确规定建设单位负有“公平合理补偿”义务。

二、“公平合理补偿”的法律解释

“公平合理补偿”的法律内涵需结合新《矿产资源法》立法目的、相关司法解释、裁判逻辑以及矿产行业实践推导，其核心是“建设单位对矿业权人因合法压覆造成的直接损失，按平等、适度原则予以足额填补，兼顾公共利益与矿业权人合法权益”[8]，其中“公平”与“合理”各有三重法定内涵，二者相互支撑、缺一不可。

三、“公平合理补偿”的司法适用边界

基于新《矿产资源法》与相关司法解释的规定，可从主体、范围、前提、程序四个层面，明确公平合理补偿的司法适用边界。

补偿主体与受偿主体的边界清晰。根据相关司法解释第十七条，补偿主体需区分不同情形予以明确界定：对于一般建设项目，补偿主体为实施压覆行为的建设单位，即项目的投资主体或实际建设主体；对于政府组织实施的公益性建设项目，即便未与矿业权人签订补偿协议即实施压覆，建设单位仍需依法承担补偿责任。行政机关仅负责矿产资源压覆的审批、监督管理等行政职能，不直接承担补偿义务，仅在矿业权因行政机关依法“收回”（征收）而被压覆的特殊情形下，才需承担相应补偿责任。

受偿主体为合法矿业权人及其权利继受人，核心要求是已依法取得矿业权登记、持有探矿许可证或采矿许可证，未取得相应矿业权登记手续的，无权主张压覆补偿。矿业权依法转让后，受让人作为新的合法矿业权人，成为当然的受偿主体；矿业权期限届满且未依法办理续期手续的，原矿业权人因矿业权已归于消灭，无权主张补偿，但有证据证明因建设项目压覆导致矿业权未能续期的除外，该例外情形已由司法实践明确予以认可[7]。

依据相关司法解释第十七条规定，矿业权人可要求建设单位补偿已缴纳的矿业权出让收益、勘查投资、已建开采设施投入及其利息，以及搬迁相应设施费用等损失。不可或者难以获得补偿的范围包括：一是非法损失，如矿业权人超范围勘查、开采产生的投入，因行为本身违法不予补偿；二是扩大损失，如矿业权人明知压覆仍继续投入产生的损失；三是不确定的间接损失，如预期利润、品牌损失等，因缺乏量化依据暂未明确纳入[8]；四是超诉讼时效损失，矿业权人需在知道或应当知道压覆之日起3年内主张补偿，超时效的不予支持。

协商优先原则要求，建设单位在实施压覆前，应当就补偿事宜与矿业权人先行协商；双方协商一致的，应签订补偿协议，协议效力依法受法律保护；协商不成的，矿业权人有权请求人民法院判决确定补偿金额。

四、“公平合理补偿”适用的现实困境

新《矿产资源法》与相关司法解释虽构建了“公平合理补偿”的基本规范框架，但在司法裁判与行政实践的适用过程中，仍面临法律适用与实践操作的双重困境，加之多重因素交织导致补偿原则难以落地见效，具体表现及成因如下。

五、完善“公平合理补偿”适用的路径探索

针对矿区资源压覆补偿司法适用与实践操作困境，拟围绕“立法细化、执法规范、司法统一、市场支撑”四大核心维度，提出权责清晰、标准统一、衔接顺畅、公平合理的矿产资源压覆补偿法律机制，以切实推动“公平合理补偿”原则落地生根，精准平衡建设单位、矿业权人之间的合法权益与公共利益，助力矿产资源开发与基础设施建设和谐协同发展。

针对当前司法实践中的核心争议问题，需推动补偿规则的精细化、体系化完善，以解决规范冲突与适用模糊问题。一是尽快出台有关矿产资源压覆补偿的实施细则，不僵化或机械限定直接损失和间接损失，而以矿业权人因矿产资源压覆所遭受的实际损失为限，明确补偿范围的细化标准，将“矿业权人已签订且无法履行的中长期销售合同预期利润”纳入损失补偿范围；统一勘查投资、开采设施折旧的核算方法（如设施折旧采用“年限平均法”，勘查投资需提供第三方审计报告佐证），同时明确地方性法规、规章与新《矿产资源法》及相关司法解释发生冲突时的适用规则，禁止地方设置“已开采利润扣除”等违背公平合理、足额补偿原则的规定。二是细化矿业权续期与压覆补偿的衔接条款，明确“因压覆导致矿业权未能续期”的诉讼举证责任分配规则，破解实务中此类纠纷的举证难题。三是制定全国统一的矿产资源压覆补偿评估规范，明确勘查投资、设施折旧、矿业权出让收益等核心指标的评估方法、依据与流程，贴合矿产行业特殊性，杜绝通用评估模型的生硬套用。

针对压覆审批不规范、协商僵局频发、执法监督不足等执法困境，需规范行政执法与压覆审批流程，强化源头管控，建立多元化纠纷解决机制，破解协商僵局。一是规范压覆审批全流程管理，明确建设单位在项目论证阶段查询矿业权的法定义务，统一压覆审批材料的提交标准，如压覆范围地质报告、补偿方案预案等；要求自然资源主管部门对审批材料开展实质性审查，对未履行查询义务或未提交补偿预案的建设单位，一律不予批准压覆申请，从源头杜绝非法压覆行为及补偿纠纷。二是建立中立调解机制，由省级自然资源主管部门牵头，吸纳矿产行业专家、仲裁员、律师、专业评估师组成矿产资源压覆补偿调解委员会，为争议双方提供专业调解服务，明确调解协议的司法确认效力，从而缩短纠纷解决周期，降低司法与行政成本。三是强化执法监督与追责力度，对建设单位未批先建、擅自压覆矿产资源的违法行为依法从严处罚；对自然资源主管部门在压覆审批中存在形式审查、失职渎职问题的，追究相关工作人员的行政责任。

破解“同案不同判”问题，统一全国司法裁判尺度，提升矿产资源压覆补偿纠纷案件审判的专业性与公正性。一是最高人民法院出台矿产资源压覆补偿纠纷裁判指导性文件，不以直接损失或间接损失设限，明确补偿损失的认定边界、评估报告的采信标准、勘查投资与设施折旧的证据要求，在坚持统一公平补偿原则的基础上，针对战略性矿产、普通矿产的资源属性差异，在补偿核算细节、举证要求上作出细化规定，统一全国裁判尺度。二是建立矿产资源纠纷案例指导制度，定期发布典型案例（如损失认定、评估异议处理、举证责任分配类案例），明确案例的参照适用规则，同时推动设立专门的矿产资源审判庭，提升法官审理矿产资源纠纷案件的专业能力。

构建专业化、规范化的市场支撑体系，增强补偿评估的公信力，为补偿协商与核算提供客观依据。

一是培育矿产领域专业权威评估机构，明确机构资质条件、评估操作流程及法律责任，要求评估机构必须配备矿产专业人员，并具备相应的行业评估经验；建立评估机构信用评价与动态监管机制，对评估客观公正、行业认可度高的机构予以公示推介，对恶意压低或抬高评估价值、违规出具评估报告等行为，依法依规予以处罚，切实提高违法违规成本。二是推动建立全国统一的矿产资源压覆补偿数据信息平台，由自然资源部牵头建设，实时归集、动态更新不同矿种、不同区域的勘查投资、设施折旧、矿业权出让收益等市场数据，为补偿核算与评估提供权威、统一的数据支撑。三是引入第三方专业服务力量，为当事人提供补偿方案设计、证据梳理、风险预判等配套服务。充分发挥律师行业专业优势，协助当事人筛选合规评估机构、审查评估报告的合法性与合理性，对评估过程中的违法违规行为，协助当事人向监管部门投诉并申请重新评估；同时为当事人提供有关补偿协议起草、协商谈判及争议解决的全过程专业法律服务，以有效降低成本、防控法律风险。

总之，矿产资源压覆补偿作为平衡矿产资源开发与基础设施建设的核心制度，其司法适用既需精准把握“公平”“合理”的双重法律内涵，严守主体、范围、前提、程序的法定适用边界，亦需破解当前立法留白、执法不规范、司法不统一、市场支撑不足的现实困境。从立法、执法、司法、市场四大维度完善补偿规则与配套体系，不仅能有效保护矿业权人的合法用益物权，降低建设单位面临的补偿纠纷风险，更能推动矿产资源开发与基础设施建设的和谐协同发展，实现公共利益与市场主体合法权益的双重保障。在 “十五五” 绿色矿业建设的新时代背景下，以《生态环境法典》行将施行为契机，构建权责清晰、标准统一、衔接顺畅、公平合理的矿产资源压覆补偿法律体系，定能从根本上化解矿产资源压覆补偿纠纷，为我国经济社会高质量发展筑牢矿产资源开发与基础设施建设推进的双重法治保障。